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    我國農業保險制度的改革與發展

    時間:2018-06-14 10:19:34 點擊:

    自2007年以來,我國農業保險取得了長足的發展,在即將邁上新臺階時遇到了四個瓶頸,即財政支持力度與農業保險的發展要求不適應,農業保險的經營方式和產品與農業保險的經營環境不適應,農業保險經營的風險管理制度建設與農業保險的長期穩健發展目標不適應,分散的農業保險監管資源及監管力度與完善農業保險制度的要求不適應。

    財政支持力度的提升能夠為農業保險進一步發展增添足夠的動力

    財政支持是政策性農業保險制度建立和發展的最主要的因素之一。包括我國在內的各國農業保險發展理論和實踐一再證明,離開政府財政支持,農業保險制度不可能建立和發展起來,也不會有蓬勃發展的農業保險市場。而要想獲得農戶最廣泛的參與,除了不斷提高農戶的風險和保險意識之外,只能依靠財政政策的刺激。

    從農業財政政策的角度來看,財政給農業的補貼是保證農業可持續發展和糧食安全的需要,也是保證農產品特別是食物廉價供給和增強農業國際競爭力的需要。

    政府發放財政補貼既可以通過直接補貼的方式,也可以采取保險費補貼這種間接補貼的方式。通過補貼保險費的方式間接地補貼農業,財政資金的再分配方式就轉變成了保險再分配方式,從而使財政支農資金發揮比直接補貼更好的效率和效果。

    改善和加大財政支持力度的思路無非有兩個:加大增量的補貼力度、在現行農業補貼存量上做文章。目前的財政支持每年都有一定的增長幅度,再要大幅度增加補貼可能是有困難的。而在目前直接補貼的增量上做加減法比較現實,直接補貼也有存量和增量的文章可做。

    在農業直接補貼的存量上做文章。通過調整補貼結構,例如從“三項補貼”(種糧直接補貼、農業生產資料綜合補貼和良種補貼)拿出一部分用在農業保險補貼上,真正發揮三項補貼對農業特別是糧食生產的穩定和促進作用。

    在農業直接補貼的增量上做文章。目前的大豆、棉花和玉米的“生產者目標價格補貼”大約有755億元。下一步,逐步將小麥、水稻納入價格改革時,財政也會為其安排價格補貼資金。這些補貼資金至少目前還沒有固化到農戶家庭,要拿出一定數額用在農業保險補貼上應該是比較容易操作的。

     關于需要的財政補貼的增加額,經過粗略估算,如果對所有的散戶提供完全的保險費補貼,這種普惠式保險,保障水平較低,只保物化成本。實施普惠性農業保險后,財政需要新增加兩部分補貼資金:一是目前農戶約20%的自繳保費;二是可保種植面積全面覆蓋后新增加的保費補貼。初步的測算表明,總共需要增加332億元的增量補貼,中央出50%的話,那就是166億元。這是按照成本保險來粗算的,如果做收入保險,補貼會有所增加。

    創新農業保險經營方式和推行更適當的產品是發展的效率所在

    目前我國的農業保險主要是保自然災害帶來的成本損失。經營方式是(傳統分散農戶)以村為單位進行承保和理賠,規模農戶是單獨簽單。據初步統計,以村為單位投保的農作物占承保總量的70%以上。但由于承保農戶多,土地面積大,保險鏈條長,農作物生產的季節性特點所導致的操作時間短等因素,承保、定損、理賠都要花費很長時間。就定損而言,在很多地方通過“協保員”所做的業務,沒有操作標準,隨意性較強,人為操作空間大,承保和理賠質量受到質疑。同時,由于承保信息由基層干部提供,同樣得不到核實,由此形成違法違規空間。隨著保險業務的擴容,保險的經營效率不但沒有提高,實際上在惡化。

    不借助鄉鎮村的這些干部和“協保員”,而讓保險公司直接承保和理賠,實踐表明是不可行的,保險公司難以承受過高的交易成本,而且發生災害損失時,定損和理賠到戶也無法實現。同時,在這種情況下,保險理賠環節的成本非常高昂。

    如果在試驗基礎上能夠廣泛推行區域產量保險,在適宜地區發展天氣指數保險,不僅可以節約保費資源,減少“尋租”費用和中介費用,降低經營成本,在保持現行保費水平下,就可以免去“散戶”自交的部分保費,或在同等補貼的方式和水平下,可為農戶提供更高水平的保險保障。而且,像收入保險一類的新型產品的試驗和推廣也會變得更加容易操作。

    盡快建立完善大災風險分散機制農業保險發展才能有可持續性

    迄今為止除了在企業層面采取了一些措施外,我國農險的大災風險分散制度或機制最重要的由財政支持的大災風險分散制度還沒有落地。參與農業保險直接保險的機構對自己的經營是否可持續還是比較擔心的。在大災發生時,直保公司只有兩條出路:要么破產,要么將應付給被保險農戶的保險金賴賬。如果是這樣,農業保險制度就不可持續,建立農業保險制度也就失去意義了。

    第一個方略是將農業再保險完全市場化,無論中、外的再保險人,都可以自由參加和接受我國農業保險直保公司分出的業務,如果直接保險人再保險費承擔有困難,財政部門還需適當補貼再保險費。

    第二個方略是像美國、加拿大那樣,由中央政府成立政策性農業再保險公司,為各家直接保險人提供適當價格的再保險。但這個政策性再保險公司,也需要政府的財政支持,比如說,全部或部分管理費由政府財政支付,再保險保費不含利潤因素,使其能為直接保險人提供較為廉價的再保險服務,以減輕直保公司的成本壓力。這家政策性再保險公司不能壟斷經營,應該允許直保公司選擇不向該政策性公司分出全部或部分再保險業務,而選擇購買其他國內外商業性再保險公司的再保險。組建政策性農業再保險公司,也可以現在的“農共體”為基礎,讓愿意參與其中的直保公司也參加進來。

    各國經驗表明,僅有再保險方面的安排是不夠的,還必須對再保險之后的超賠責任作出進一步的安排。其一是給出一個有保障的、可行的融資渠道;其二是通過一定的方式或渠道事先籌集資金,拿出真金白銀建立農業保險大災風險準備金。

    加強監管制度建設是加快農業保險市場發展的必要條件之一

    農業保險的監管對農業保險的健康發展和效率提升至關重要。近幾年的調查顯示,農業保險經營中有不少問題。無論監管制度設計還是監管資源配置、監管執行力度方面都有欠缺之處。因此,加強對農業保險市場的監管,整合監管資源,加強監管隊伍建設,增加監管力度,是勢在必行的。

    第一種思路是,從上到下都建立統一的、由一個中央權威部門統領的、由幾個主要的相關政府部門共同參與的監督和管理機構,對農業保險進行統一監管,其他部門不再插手監管事務。

    第二種思路是,實行中央和省雙層監管的方式。中央有關部門(例如保監會、財政部、農業部等)只負責制定監管規則和進行監管指導。具體的、實質性的監管業務由在省一級組建的實質性的監管機構執行,該機構全面負責對本省農業保險有關各方(包括地方政府、保險機構和投保農戶等參與方)和保險業務(從條款設計、費率厘定、展業、定損、理賠和防災防損等活動)的統一監管。


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